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仅仅依靠奉献难以建立顾问制度的长效机制
急速飞驰 2018-12-01

  党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”,这是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径和现实选择,是作为现代法治文明国家的政治制度的重要组成部分,是促进法治中国、平安中国建设的必要前提。十八届四中全会指出:各级政府必须在党的领导下在法治轨道上开展工作,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。而政府法律顾问制度作为法治政府建设的分支系统,对于依法履行政府职能、深化行政执法体制改革、严格规范公正文明执法和监督行政权力行使都发挥了重大作用。

  世界上许多发达国家都建立了较完善的政府法律顾问制度,这对于政府在重大决策和具体事务的运作中发挥了举足轻重的作用。据统计,美国约有28000多名政府律师,在联邦政府、州政府、城市和县政府的各个层次上代表政府利益提供法律服务,新加坡约有200多名政府律师,香港特别行政区大约有450名律师为政府提供法律服务。以美国为例具体来说,美国28000多名政府律师服务于司法部、移民局、卫生部、环境保护署、税务总署等部门。在拥有这么庞大政府律师队伍之外,在美国联邦政府中仍然有巨资聘请的私人律师,为其预防法律风险、澳门永利娱乐提供法律服务。其中,联邦存款保险公司(FDIC)就是此类法律服务的最大发包人之一。联邦存款保险公司(FDIC)还为此建立了一套成熟和详尽的管理及控制法律服务外包的政策及程序(包括选任程序、工作评估、付费控制、公开原则等)。美国的政府法律顾问都具有非常高的法律地位,作为部门法律顾问最高首长的部门法律总顾问,是由美国总统直接提名并经美国参议院表决通过的。一般政府法律顾问直接向部门首长提供法律意见并对业务项目官员给予法律指导。美国政府法律顾问地位独立于所服务的行政机关,不受部门首长的领导,而是直接接受美国司法部的领导。

  我国内地的政府设立政府法律顾问,起步于上个世纪八十年代,早在1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》。遗憾的是,至今我们政府法律顾问制度仍没有形成常态化、规范化的运作机制,多数是“顾而不问”、形同虚设。

  1、政府法律顾问制度发展缓慢且不均衡。根据《中国律师行业社会责任报告(2013)》统计,有23500多名律师在政府部门担任法律顾问,这仅占全国律师总人数的十分之一,面对政府需解决的巨大数量的纠纷和案件,甚至有些是群体性事件、群众性械斗事件,数量便显得微乎其微,不足以发挥政府法律顾问制度在建设法治政府中的作用,无法有效的为政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证和配合政府处理突发事件和群体事件。

  同时,我国法律顾问制度发展不均衡。就全国范围来看,这项制度在部分省区已经比较成熟,但在部分省区处于刚刚起步的阶段。甚至有些政府部门对于聘请政府法律顾问还有抵触情绪,认为是“自找麻烦”的做法,从而不接受律师介入政府工作,更有甚者,采取将本部门领导或政法单位领导聘请为法律顾问的方式,完成面子工程,但背离了设置政府法律顾问制度的初衷,制约了政府法律工作的全面均衡发展。

  2、领导干部缺乏运用法律思维解决问题能力,顾问制度流于形式。习总书记在中央政治局第四次集体学习时强调,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。各级政府特别是各级领导干部,是推进普遍建立法律顾问制度的主体,理应在推进普遍建立法律顾问制度中发挥示范作用,但受中国传统“官本位”思想的影响,难免会出现“重领导意志,轻法律规则”的现象,在法律框架下处理行政问题的思维欠缺,遇到问题总想着利用公权力发解决纠纷,有时使得自己“有理也变得没理”了,不能有效的发挥政府法律顾问制度在行政决策和建设法治政府中的作用,使该制度流于形式。为了迎合党的十八大三中全会关于“普遍建立法律顾问制度”的号召,有的地方政府只是把法律顾问当做个形象工程,做个样子、作为摆设。实际行政决策不让法律顾问参与、过问,让顾问律师处于“顾而不问”的尴尬境地。在很多情况下,法律顾问充当了“消防员”的角色,出现了行政复议、行政诉讼、上访事件之后,才开始让顾问介入,成为一种事后补救措施,与真正意义上的法律顾问相去甚远。

  3、政府法律顾问的遴选缺乏长效机制,顾问能力参差不齐。目前,政府法律顾问主要采取由各级司法行政部门推荐资深且社会形象较好的律师,最后由政府决定并予以公布的方式产生,而不注重该律师的专业特长、专业方向,遴选程序过于随意,不能产生竞争机制,容易导致业界的疑虑和权力的寻租,也就不能充分发挥律师资源。容易造成有些律师专业特长不在行政法律服务方面,做起来会力不从心,而部分优秀的律师事务所却无法进入政府法律顾问团为政府依法行政、建设法治政府做出贡献的局面。

  4、专项经费不足、服务范围传统。我国目前大部分地区的政府法律顾问是无偿服务。因为政府财政中没有设立相应的专项经费,大部分律师在法律顾问过程中支付的劳动和获取的利益失衡,严重影响了法律顾问为政府提供高效、优质服务的积极性。目前,法律顾问涉及的领域仅在法律咨询、法律培训、行政复议及应诉等传统方面,通过与国外法律顾问制度比较发现,律师还可以就政府拓宽融资渠道提供法律建议,并且提供可行性的法律论证,例如协助政府进行BOT项目专项法律服务,很好的弥补了某些地区政府出现的财政缺口,减轻了政府的压力。

  1、建立刚性政府法律顾问制度,将其纳入法治中国的整体规划之中。明确要求各级政府必须建立法律顾问制度,将政府法律顾问合同的签订作为依法行政工作考核标准之一。建立起系统规范的政府法律顾问制度应当包括聘任制度、联络协调制度、工作评价制度以及顾问建议采纳制度等制度,更好的为政府提供高效、质高的法律服务。同时应当注重规范法律顾问运行模式、工作流程和标准体系,健全考核评价标准和激励约束机制,提高法律顾问的工作水平。

  2、转变政府观念,有效执行法律顾问制度。政府机关领导要重视法律顾问制度在政府工作中的必要性,确保行政权的在法律框架内行使,减少不当行政的概率,明确法律顾问主管部门,成立法律顾问办公室。增加法律顾问在行政决策过程中的参与度,健全依法决策机制,发挥法律顾问在风险评估、合法性审查等决策程序中的作用。与此同时,要注意把握政府法律顾问的独立性与其监管之间的张力关系,在签订顾问合同时,明确双方的权利义务,尽量营造一种敢于谏言的氛围并建立对此法律建议的监督机制。

  3、大力完善法律顾问队伍的遴选机制,调动法律顾问人员积极性。笔者认为,对于政府法律顾问的人选应当从律师和法学专家中选拔。首先,从国外经验来看,律师参政议政的优势已经体现的漓淋尽致,因为律师可以站在相对公平的角度去评判政府行为,能保证其法律建议的独立性;并且律师不但有专业的法律知识,还具有丰富的实践经验,与人民群众接触较多,深知群众的诉求,可以说是介于政府部门执法和百姓守法之间的桥梁,对于处理上访等纠纷发挥了显而易见的优势。其次,法学专家也是政府法律顾问中的重要组成部分。法学专家的人身独立性自不必说,还有一个得天独厚的优势是其长期在高校从事教学和科研等理论性的工作,可以很好的为政府行为提供理论支持。为了提高法律顾问团队的专业素质,《山东省人民政府法律顾问工作规则》规定了担任法律顾问必须是“具有教授、研究院等高级职称或者获得省级以上优秀律师荣誉称号,从事法律教学、研究或者法律实务工作10年以上”,这样提高了进入法律顾问团队门槛。考虑不同专长对顾问团队进行分类,确保了其专业性、体系性。

  聘请法律顾问的合同在载明双方权利义务的同时,还应当支付法律顾问人员的薪金,以此调动律师和法学专家投身于政府法律顾问业务的积极性,仅仅依靠奉献难以建立顾问制度的长效机制。政府应当将顾问的薪金作为一种专项经费,并随着经济社会发展,及时调整提高保障标准,保障法律顾问工作正常开展。目前北京、上海、吉林、山东、陕西等地在制定《政府采购目录》中增设了法律服务项目。

  最后,引用记者邱玥在江西日报中写的一句话“依法行政是法治政府建设的关键,也是核心和难点所在。通过政府法律顾问制度,将政府决策的法律风险和社会风险降到最低,是政府法律顾问制度真正成为政府违法行政的‘守门员’、依法行政的‘助推器’、科学决策的‘智囊团’、沟通百姓的‘传声筒’”。

  王朝勇北京市京师律师事务所战略部主任、高级合伙人、中国政法大学法学院兼职教授

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